Résumé exécutif

La «réforme» de l’Octroi de mer ouvre la porte à une période d’instabilité majeure pour  les DOM. La présente étude¹ vise à alerter sur les conséquences ravageuses d’un démantèlement de l’Octroi de mer, sur fond de misère sociale grandissante, doublée d’une hémorragie démographique aux Antilles.

L’étude explicite les enjeux de cette réforme, décidée de manière unilatérale par l’État, au motif de lutter contre la «vie chère». Il apparaît qu’en dépit de leurs défis hors-normes, les DOM sont utilisés comme variable d’ajustement budgétaire par l’État dont les dettes culminent à 3 000 milliards d’euros. Et, pour justifier que ce dernier appauvrisse les territoires les plus pauvres, l’administration centrale bâtit des schémas sur la «richesse» des DOM (et son corollaire «la mauvaise gestion»²); par ce procédé fallacieux, les communes ultramarines sont déjà privées de 200 millions d’euros de recettes de fonctionnement par an.

Le recours à la «norme» budgétaire, établie par l’administration, permet également de légitimer la mainmise de l’État sur l’Octroi de mer. Par ce prisme, l’Octroi de mer n’appartient plus aux territoires mais représente une «dépense fiscale» de 3.7 milliards d’euros pour l’État. Et, c’est là que réside le véritable enjeu de la réforme, un enjeu d’optimisation des recettes fiscales de l’État qui s’avère peu compatible avec l’objectif de lutte contre la «vie chère». D’ailleurs, quand l’État veut agir sur la «vie chère», il creuse son déficit (26 milliards d’euros pour la taxe d’habitation), mais il ne remplace pas la taxe supprimée par une autre³ qui, de surcroît, va l’enrichir.

L’enjeu d’augmenter la TVA nationale dans les DOM avait été clairement dévoilé par le rapport FERDI (2020)⁴ commandé par Bercy à des experts du FMI, mais apparaît masqué dans la réforme actuelle qui se fonde sur l’évocation d’effets «pervers» de l’Octroi de mer sur les prix et les finances locales.

Comme toute taxe à la consommation, l’Octroi de mer présente des avantages et des inconvénients. Et, dans le cadre de la présente étude ont surtout été évalués les arguments de l’État pour justifier l’urgence d’une réforme. Il apparaît que les  effets «pervers» de l’Octroi de mer sur les finances locales relèvent d’une construction des administrations centrales⁵ et la TVA nationale évoquée pour remplacer l’Octroi de mer conduira à une flambée des prix, en particulier des services qui ne sont pas assujettis à l’Octroi de mer, et qui représentent les deux tiers de la consommation des ménages et des collectivités locales.

Taxation des services avant et après la réforme

	Avant réforme	Après réforme
TVA Antilles	8,50%	19,50%
TVA Réunion	8,50%	16%
TVA Guyane	0%	15%
TVA Mayotte	0%	15%

Mpl, d’après Simulations FERDI

Par conséquent, il n’y a pas nécessité, et encore moins urgence, à entreprendre une réforme «en profondeur» de l’Octroi de mer qui provoquera un choc fiscal en pleine période inflationniste. Par ailleurs, la TVA «régionale» que laisse miroiter la Cour des comptes aux régions (qui avaient renoncé  pour la plupart à cette option sans valeur ajoutée en termes de rendement et à cause de son caractère inflationniste⁶) ne peut que servir de cheval de Troie à la mise en œuvre d’une TVA nationale; en tout état de cause, les collectivités seront rendues responsables de la flambée des prix, pendant cette phase d’expérimentation d’une taxe destinée in fine au budget de l’État.
                                           
Pour soutenir le pouvoir d’achat des ménages «les plus fragiles», l’État devrait davantage agir sur les bas-revenus qui expliquent à 80% le phénomène de «vie chère» dans les DOM. Ainsi, à mille lieux des clichés habituels, ramenées au nombre d’habitants, les prestations  sociales versées par l’État aux ménages sont deux à 10 fois plus élevées dans l’Hexagone que dans les DOM où pourtant près de la moitié de la population vit  en-dessous du seuil de pauvreté, contre 14 % en France hexagonale, et s’apprête à subir de plein fouet les économies ravageuses de l’État dans le domaine social (réforme du rSa, réforme des allocations chômage,…).

Par ailleurs, la réforme vise expressément à réduire l’évolution des recettes de fonctionnement des communes: objectif qui va à l’encontre des besoins sociaux des populations⁷ et des besoins en investissement. Il y a eu un précédent avec la baisse des dotations de l’État à partir de 2014. A cet égard, l’Octroi de mer des communes n’est pas négociable, c’est le socle de la cohésion sociale dans les DOM mais aussi des exonérations accordées aux entreprises.

La compensation «à l’euro près» que promet l’État aux collectivités locales représente en réalité le gel de leurs recettes fiscales. Aussi, si, par exemple, la réforme avait eu lieu en 2008, les collectivités, compensées «à l’euro près», auraient perdu aujourd’hui 500 Millions d’euros. Autrement dit, le tiers de leurs recettes d’Octroi de mer se retrouverait dans le budget de l’État (!). De plus, une compensation «à l’euro près» des pertes fiscales des collectivités locales n’est pas garantie sur le long terme, contrairement à la compensation des transferts de compétences sanctuarisée dans la constitution (article 72-2). Cette réforme représente un séisme budgétaire.

Inspirée par des experts du FMI, auxquels fait dorénavant appel la France pour sa politique à l’égard des DOM, malgré la trajectoire funeste des pays du Sud  sous tutelle des institutions financières internationales, la réforme vise expressément, au motif de faire baisser les prix, à accroître la présence des produits des multinationales françaises sur le marché local. Ceci va à l’encontre des politiques régionales ou même de la politique économique de l’Union européenne visant à préserver la production locale dans les régions ultrapériphériques (Article 107 § 3 points a) et c) du TFUE).

En outre, les hypothèses sur lesquelles se basent les experts du FMI pour considérer que la stratégie de déstructuration/restructuration  économique des DOM, par la suppression de l’octroi de mer et son remplacement par la TVA nationale, serait positive pour les territoires sont, comme le  savent aussi bien Bercy que la Cour des comptes, erronées et au contraire, cette stratégie, en ébranlant la production locale provoquera une hécatombe: 50 000 emplois en jeu. Pour rappel, un emploi créé dans le secteur productif  (parfois hautement  qualifié) génère 3 emplois indirects selon l’INSEE. A titre indicatif, l’État avait renoncé à une libéralisation des prix du carburant dans les DOM, car 3 000 emplois de pompistes étaient en jeu.

Enfin, l’Octroi de mer a, dès l’origine, vocation à répondre au plus près aux enjeux spécifiques des DOM, qui sont différents de ceux de l’Hexagone et différents d’un DOM à l’autre, d’où l’autonomie fiscale qui leur a été accordée et sur laquelle l’État souhaite revenir, faisant prévaloir ses intérêts propres (budgétaires, économiques, voire géopolitiques) sur ceux des DOM, les rendant plus dépendants de la «Métropole», à rebours d’une aspiration croissante des autorités locales à une évolution statutaire.

Le désengagement budgétaire de l’État, se doublant d’efforts additionnels demandés  aux collectivités, aux populations et aux entreprises des DOM pour combler le déficit public, aboutit déjà à une flambée de violence  de tous ordres, y compris les plus extrêmes (émergence de narco-territoires …) et à une émigration massive de la jeunesse ultramarine, faisant des Antilles les régions les plus âgées  à l’échelle de la  France.

Rappelons que  la TVA nationale est déjà appliquée aux Antilles et à la Réunion, à taux réduits. Quel serait l’état de ces territoires (en particulier les Antilles) si cette manne fiscale⁸n’était pas détournée au profit du budget national où les DOM sont discriminés? Quel sera l’état de la Guyane et de Mayotte quand l’État y généralisera la TVA nationale, bridant les marges de manœuvre des collectivités locales dans un contexte d’explosion démographique?

En définitive, tant que les DOM subiront des discriminations et entraves pour l’accès aux droits, qu’il s’agisse de droits élémentaires ou pour faire face à des handicaps irréductibles, un alignement des impôts de l’État ne peut être imposé aux populations ultramarines pressurées de toutes parts, comme le montre le climat social, et de tous temps. En effet,  après des manquements séculaires de l’État, sans réparation, les populations des DOM sont mises à contribution, depuis 75 ans,  pour financer en grande part leur départementalisation elles-mêmes, à l’image de la population mahoraise aujourd’hui qui ne bénéficie d’aucune solidarité nationale sur le plan social (!). Au contraire, Mayotte, en proportion, contribue le plus au budget social de l’État, car il y a eu un alignement de cette île sur les devoirs (les cotisations sociales) mais pas sur les droits (les prestations sociales versées par l’État). Est-il soutenable que le département le plus pauvre de France se départisse  de la sorte chaque année de 142 millions d’euros nets pour financer les prestations sociales des autres régions nettement plus riches?

Il apparaît que la départementalisation ne doit rien coûter à Bercy, mais devrait plutôt lui rapporter de nouvelles recettes fiscales au nom du principe républicain d’égalité devant l’impôt que l’État veut restaurer en priorité  dans les DOM: à la clé 6 milliards d’euros de recettes nouvelles en supprimant ses «dépenses fiscales».

La réforme de l’Octroi de mer, pivot de cette politique de rattrapage «à l’envers», représente une triple peine pour les DOM, ils vont devoir: 1) renoncer à toute autonomie, 2) renoncer à leur rattrapage et à la satisfaction de leurs besoins sociaux et économiques et 3) financer le train de vie deux fois plus élevé de la France hexagonale. Soit un approfondissement de la colonisation, avec toute la violence institutionnelle que cela implique, car la colonie doit apporter des richesses à la «Métropole», et non pas lui coûter.

L’assimilation se révèle être dès lors un immense malentendu avec, d’un côté une aspiration à des droits après quatre siècles de servitude, de l’autre une volonté d’accroître une emprise y compris fiscale, deux motivations opposées qui transforment les DOM en un cocktail explosif, par nature, avec une ligne rouge franchie dans cette «guerre de tranchées»⁹ quand l’État, aux abois, rompt le «pacte départemental» en mettant fin à des allègements fiscaux destinés à compenser des handicaps irréductibles.

Aussi le rêve de décolonisation  par «assimilation» (étymologiquement «réduction en pâtée») se transforme en cauchemar de l’achèvement de la colonisation, y compris par le peuplement.

75 ans après la loi d’Assimilation, les DOM se trouvent encore dans le purgatoire de la départementalisation, rien ne dit qu’au bout du tunnel se trouve le Paradis.

NB: L’État semble faire marche arrière quant à son objectif de supprimer le régime d’exonération de l’Octroi de mer en faveur de la production locale. En effet, dans sa temporisation pour rendre sa réforme acceptable par les collectivités locales, l’État dispose de deux leviers, premièrement mettre en place une TVA «régionale» tel que vu précédemment, et, deuxièmement, conserver l’Octroi de mer uniquement pour taxer les produits concurrents à la production locale. Dans tous les cas, les effets négatifs de la réforme seront attribués aux collectivités locales et aux producteurs locaux. Par ailleurs, l’on  va se retrouver avec 3 taxes à  la consommation sur un même territoire+: TVA nationale (aux Antilles et à la Réunion), TVA «régionale» et Octroi de mer, qu’il faudra à terme refondre en une seule taxe pour remédier aux «effets pervers»  de ce nouvel échafaudage de Bercy, priorité de l’État dans les DOM.

NOTES

1. «L’Octroi de mer: pourquoi et comment le supprimer», FERDI (2020).
    
2. Outre cette note conclusive, la présente étude intitulée «L’Octroi de mer - «Réforme» nécessaire ou impasse budgétaire économique et statutaire?»  se décline en six documents distincts:
    
   • (1) Un État au bord du précipice  disposant de ses Outre-mer
   • (2) Les effets ravageurs de la «réforme» de l’Octroi de mer sur les prix, l’emploi & les finances locales
   • (3.1) Les  effets «pervers» de l’Octroi de mer sur les finances locales: Une construction
   • (3.2) L’Octroi de mer: Seule perspective pour les communes, le cas  des Antilles
   • (4) L’enjeu de la «réforme» ce n’est pas l’Octroi de mer  mais la TVA nationale
   • (5) La départementalisation ne doit rien coûter à l’État
      
3. En raison d’une «mauvaise gestion» endémique qui serait causée par la «richesse» que leur apporte l’Octroi de mer, les budgets des communes ultramarines font l’objet d’un encadrement maximal, via notamment un apport en «ingénierie» de l’Agence française de développement.
    
4. L’Octroi de mer payé par les importateurs sera remplacé par une TVA payée par le consommateur final. Les grands gagnants  de la réforme seront les importateurs accusés  de marges abusives.
    
5. Le dynamisme de l’Octroi de mer est outrageusement exagéré pour donner l’illusion de richesse et son corollaire, la gabegie. L’Octroi de mer est aussi accusé de financer la prime de «vie chère» des communes, alors qu’il finance cette charge à la place de la DGF de l’État. La prime de «vie chère» est quant à elle accusée de tirer les prix à la consommation vers le haut. Or, le surcoût que représente la prime de «vie chère», soit 20% du salaire brut,  est contrebalancé par un effet de structure des emplois: le personnel d’encadrement est plus nombreux en France hexagonale que dans les DOM et sa rémunération tire la moyenne hexagonale  à la hausse.
    
6. Pour rappel la mise en œuvre d’une TVA régionale à quatre taux en Nouvelle Calédonie en 2018 a provoqué un choc fiscal (perte de 50 millions d’euros de ressources fiscales + une inflation) qui continue (et que continue) d’alimenter une crise politique. Pourtant, avant cette réforme, un essai à blanc avait été réalisé pendant 3 ans. Il importe de préciser qu’avant la mise en œuvre de cette TVA, les services étaient déjà taxés. Par ailleurs, dans les DOM où la TVA nationale est appliquée, à taux égal le rendement de la TVA n’est pas supérieur à celui de l’Octroi de mer, car l’élargissement de l’assiette aux services est contrebalancé par tout un système de remboursements et de déductions, sans compter la fraude à la TVA qui représente 25 milliards d’euros à l’échelle de la France.
    
7. En bridant les recettes de fonctionnement des collectivités, l’on resserre l’étau autour des populations et favorise leur émigration. Faut-il le rappeler, dans les régions particulièrement touchées par le chômage, «la fonction publique territoriale joue un rôle régulateur sur le marché du travail par l’intermédiaire des emplois aidés»? Aux Antilles, où les finances communales sont sinistrées en raison de facteurs exogènes, l’on dénombre  1.5% de contrats aidés contre 20% dans les autres DOM. Les communes des Antilles sont malgré tout appelées par l’État à être solidaires des autres DOM plus pauvres pour compenser les défaillances de la solidarité nationale à l’égard de ces dernières. Et pour trouver des marges de manœuvre, il leur est demandé  de diminuer toujours plus leurs effectifs.
    
   
    
8. La Cour des comptes, qui vient de plancher pendant un an sur l’avenir de l’Octroi de mer, avoue, dans son rapport final , «l’Octroi de mer: une taxe à la croisée des chemins», 2024), ne pas connaître  le montant des recettes de la TVA nationale prélevé aux Antilles et à la Réunion, en dehors des chiffres fournis par les experts du FMI pour l’année 2017. Nous avons donc mené l’enquête, et par exemple pour l’année 2022, le montant de la contribution des consommateurs antillais et réunionnais au budget de l’État est de 1.3 Milliards d’euros. Cette omerta sur la TVA nationale donne l’illusion que seuls les 1.6 milliards d’euros d’Octroi de mer prélevés dans les 5 DOM pèsent sur le budget des ménages «les plus fragiles».
    
9. Dans cette «guerre de tranchées», les administrations centrales se trouvent en première ligne pour défendre les intérêts de l’État ou des collectivités de l’Hexagone face aux enjeux des DOM (voir documents 3.1 et 4). Or, les collectivités ultramarines attendent de celles-ci une «évaluation» de la réforme fiscale qui leur sera proposée, plutôt que se positionner quant au bienfondé de cette réforme.

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 Viré monté